Dépassements budgétaires en RDC : pour une responsabilité trilogique fondée sur la légalité, la soutenabilité et la valeur publique

La discipline budgétaire ne se réduit ni à l’équilibre comptable ni à l’interdiction abstraite de dépasser les crédits votés. Elle suppose que le pouvoir de dépenser demeure légalement autorisé, financièrement maîtrisé et socialement justifiable. En République Démocratique du Congo (RDC), les débats sur les dépassements budgétaires mettent en évidence une question centrale : comment établir une responsabilité effective sans assimiler tout écart d’exécution à une infraction ? La loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques fournit un cadre de légalité et de contrôle, mais son effectivité dépend de la qualité des prévisions, de la traçabilité des engagements et de la reddition des comptes. Les observations de la Cour des comptes sur l’exécution du budget 2023 invitent précisément à examiner ces écarts avec rigueur (Cour des comptes, 2024).

Nous défendons une responsabilité budgétaire trilogique : sanctionner les illégalités imputables, prévenir les déséquilibres insoutenables et exiger des résultats vérifiables. Cette doctrine distingue trois registres complémentaires, sans confondre responsabilité juridique et appréciation économique des politiques publiques.

I. DÉPASSEMENTS BUDGÉTAIRES : QUALIFICATION JURIDIQUE ET LIMITES DE LA RÉPRESSION

A. Distinguer l’écart d’exécution, l’irrégularité et la faute

Un dépassement constaté ne suffit pas, à lui seul, à caractériser une faute. Il faut identifier la nature des crédits concernés, les règles de modification ou de régularisation applicables, l’autorité compétente et les circonstances de l’engagement. Une dépense exceptionnelle peut être légalement autorisée ; inversement, un budget globalement équilibré peut receler des engagements irréguliers. La responsabilité ne se déduit donc pas mécaniquement du solde budgétaire : elle exige un manquement normativement défini, une imputabilité et le respect des garanties procédurales.

La comparaison est éclairante. La directive n° 06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de finances et la loi organique sénégalaise n° 2020-07 du 26 février 2020 privilégient la programmation, les objectifs et la responsabilisation des acteurs. Ces instruments ne sont pas directement applicables à la RDC ; ils offrent néanmoins des références utiles pour articuler autorisation parlementaire, contrôle et gestion par résultats.

B. Refuser la pénalisation automatique des déficits : quid du dépassement budgétaire caractérisé par une faute de gestion aggravée?

Le déficit relève d’abord d’un choix et d’une contrainte de politique budgétaire. Les fonctions de stabilisation, d’allocation et de redistribution décrites par Musgrave (1959) montrent qu’un déficit temporaire peut répondre à une crise ou financer un investissement productif. Sa soutenabilité doit être appréciée à partir du financement, du coût de la dette, des risques futurs et des retombées attendues. En revanche, l’emploi irrégulier de fonds publics, la fraude ou une faute de gestion grave peuvent appeler des réponses juridiques distinctes.

Le droit français illustre cette différenciation : l’article L. 131-9 du Code des juridictions financières réprime, sous les conditions qu’il fixe, la faute grave ayant causé un préjudice financier significatif. À la lumière de ce droit comparé, nous soutenons expressément qu’en RDC le dépassement budgétaire caractérisé par une faute de gestion aggravée devrait être sanctionné. La sanction suppose toutefois une violation déterminée, une imputabilité personnelle, la gravité du comportement et les autres conditions prévues par la loi ; elle ne saurait résulter du seul constat d’un dépassement.

II. CONSACRER UNE RESPONSABILITÉ BUDGÉTAIRE TRILOGIQUE

A. Trois exigences indissociables

La responsabilité de légalité commande le respect des autorisations, la régularité des procédures et la sanction des violations légalement établies. La responsabilité de soutenabilité impose l’anticipation des risques de trésorerie, d’endettement et d’engagements futurs, sans criminaliser le déficit en tant que tel. La responsabilité de performance oblige enfin à examiner l’économie des moyens, l’efficience et l’efficacité des réalisations. Cette articulation rejoint les trois dimensions de la gestion des dépenses publiques distinguées par Schick (1998) : discipline globale, allocation stratégique et efficacité opérationnelle.

Notre apport consiste à relier ces dimensions à une exigence de redevabilité par la valeur publique créée : chaque dépense significative doit pouvoir être justifiée par son fondement juridique, son coût complet, ses résultats mesurables et ses bénéfices collectifs. L’absence de résultat ne constitue pas automatiquement une faute juridictionnelle ; elle doit toutefois déclencher une évaluation, une explication publique et, le cas échéant, des mesures correctrices.

B. Quatre priorités de réforme pour la RDC

Premièrement, fiabiliser la programmation et instaurer des alertes précoces sur les engagements excédant les crédits disponibles. Deuxièmement, numériser la chaîne de la dépense pour assurer sa traçabilité. Troisièmement, définir avec précision les fautes de gestion aggravées liées aux dépassements irréguliers et prévoir des sanctions graduées, proportionnées et assorties des droits de la défense. Quatrièmement, publier les écarts d’exécution et évaluer les résultats des dépenses, notamment les investissements publics.

Conclusion

La controverse relative aux dépassements budgétaires en RDC, notamment entre certains enseignants-chercheurs universitaires et des membres de l’Observatoire de la dépense publique (ODEP), devrait être dépassée au profit d’une analyse juridique et économique objective. L’enjeu fondamental n’est pas de légitimer systématiquement les dépassements ni de criminaliser les déficits, mais de déterminer les conditions dans lesquelles une irrégularité budgétaire constitue une faute de gestion juridiquement sanctionnable.

Le droit budgétaire comparé conforte notre thèse. En France, l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, a institué un régime rénové de responsabilité financière des gestionnaires publics. L’article L. 131-9 du Code des juridictions financières permet notamment de sanctionner une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif. Dans les États membres de l’OHADA appartenant à l’UEMOA, particulièrement le Sénégal, la Côte d’Ivoire et le Bénin, la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009, notamment son article 80, identifie les fautes de gestion sanctionnables. Les États de la CEMAC, notamment le Cameroun et le Gabon, disposent également d’un cadre communautaire orienté vers la discipline, la transparence et la responsabilité budgétaires. Enfin, les principes de bonne gouvernance budgétaire de l’OCDE (2015) insistent sur la soutenabilité financière, la transparence, l’évaluation et la performance des dépenses publiques.

À la lumière de ces expériences, nous soutenons que tout dépassement budgétaire caractérisé par une faute de gestion aggravée devrait pouvoir être sanctionné en RDC, conformément à une qualification légale précise, au principe d’imputabilité personnelle, à la proportionnalité et aux garanties procédurales.

Notre contribution doctrinale consiste ainsi à promouvoir une responsabilité budgétaire trilogique, fondée sur trois impératifs indissociables : sanctionner les violations graves de la légalité, prévenir les risques d’insoutenabilité financière et exiger une redevabilité fondée sur la valeur publique effectivement créée.

En définitive, la bonne gouvernance budgétaire ne se mesure ni au seul respect des plafonds de dépenses ni au volume des ressources consommées, mais à la capacité de l’État de justifier juridiquement chaque dépense, d’en maîtriser les conséquences financières et d’en démontrer l’utilité socioéconomique.